De mémoire d’homme, les relations entre Etats, peuples et nations ont toujours été livrées aux aléas de l’état de nature. L’état de nature se caractérise par l’absence d’un monopole de contrainte : chaque Etat exerce la contrainte comme bon lui semble, au gré de ses capacités, de ses alliances et des humeurs de ses gouvernants. Des règles de droit international existent et se développent pendant des siècles, mais en l’absence d’un pouvoir de contrainte qui pût les faire respecter, ces règles n’ont que peu d’effet. Il suffit pour s’en convaincre d’ouvrir un livre d’histoire.

Longtemps les Etats semblent se satisfaire de cet état de guerre perpétuelle. Avec le XXème siècle naissent des projets de paix mondiale par la sécurité collective. L’idée est de créer un lieu où les nations se rencontrent pour formuler des règles de droit international, constater leur violation, et décider de mesures de rétorsion. L’objectif est d’instaurer la paix entre les nations. Tel était le projet de la Société des Nations (SDN), tel est le projet de l’Organisation des Nations Unies (ONU).

La SDN échoua misérablement à empêcher la deuxième guerre mondiale, incapable qu’elle était d’obliger au respect de ses décisions. Affectée des mêmes carences structurelles, l’ONU sert de cadre à des relations internationales dont la substance lui échappe. La guerre froide naquit des politiques américaine et soviétique ; la fin de la guerre froide fut la suite, non du travail de l’ONU, mais de la politique de Reagan et de l’effondrement économique de l’URSS. L’influence de l’ONU sur ces événements ne fut certes pas nulle, mais en aucun cas déterminante. Idem dans l’affaire irakienne : le Conseil de sécurité servit de cadre aux débats entre les Etats-Unis, la Russie, la France, etc. mais la substance lui échappait.

Outre la question du pouvoir de faire respecter ses décisions, l’ONU est confrontée à trois problèmes majeurs : la paralysie du Conseil de sécurité par le droit de veto des 5 “grands”, les actions unilatérales de certains Etats (souvent consécutives à la paralysie du CS), et des règles de droit international floues, inadaptées aux défis du temps présent.

Nous posons que ces carences ne sont que les manifestations d’une carence plus fondamentale, qui est de confier à une instance politique, le Conseil de sécurité, des missions de nature proprement juridictionnelle. Il n’est que de lire la charte des Nations Unies, qui investit le CS des pouvoirs d’enquêter (art. 34), de constater l’existence d’un acte d’agression (art. 39), d’ordonner des mesures provisoires qui ne préjugent en rien du fond (art. 40), etc.

Les récents débats du Conseil de sécurité relatifs à l’affaire irakienne furent, à cet égard, exemplaires. Voilà des hommes politiques
 MM. Powell, Ivanov, Straw, Villepin, etc. - qui débattent, en politiques, de questions proprement juridiques : constatation des faits (y a-t-il des armes de destruction massive en Irak ?), identification des règles de droit applicables (la menace du régime de Saddam peut-elle être qualifiée d’ “imminente” au sens du droit international  ?), et, par application des règles aux faits, du choix des mesures à prendre (intervention armée, reprises des inspections).

De ce qu’il eut été infiniment préférable de confier ces questions à la sérénité d’une cour de justice, atteste le résultat de ces mois de gesticulations politiques : rien. Pas d’accord sur les faits, pas d’accord sur les règles applicables, pas d’accord sur les mesures à prendre. En droit, cela porte un nom : déni de justice. Avec comme suite immédiate le retour aux actions unilatérales des uns, les dénonciations des autres, la guerre. Bref, l’état de nature.

Confier ces questions à une cour de justice internationale oblige à traiter trois aspects : composition, compétences, fonctionnement. La composition pourrait être fonction des contributions des différents Etat au budget de l’ONU, et limitée aux démocraties. Les décisions se prendraient à la majorité, avec publication des opinions dissidentes. Quid des compétences ? Il conviendrait de limiter les compétences contentieuses obligatoires de la cour à trois règles fondamentales : nul Etat ne peut en agresser un autre, nul Etat ne peut aider des organisations terroristes, nul Etat ne peut se livrer à des massacres de populations civiles. Trois règles qui formeraient désormais une sorte de constitution mondiale des Nations.

Examinons cette souhaitable judiciarisation des relations internationales sous trois aspects : le prix à payer par les Etats, les avantages et les inconvénients. Le prix à payer est celui d’une renonciation partielle de souveraineté (le même prix que durent payer les hommes pour sortir de l’état de nature qui prévalait entre eux avant l’avènement de formes étatiques). Naturellement, ce renoncement ne concerne que les cinq “grands”, les seuls à disposer d’un droit de veto. Pour les autres Etats - près de 200, tout de même - le système actuel implique déjà une limitation de souveraineté.

Les avantages sont innombrables. Plus de paralysie : dans tous les cas, la cour décidera sur les cas soumis. Par conséquent, moins d’actions unilatérales. Et puis la définition d’authentiques règles de droit international dignes de ce nom, par la jurisprudence, sur base des trois règles fondamentales.

Le seul inconvénient que j’aperçois est celui du poids prépondérant qui serait reconnu, dans la composition de la cour, au principal contributeur au budget de l’ONU : les Etats-Unis. Je veux souligner qu’il ne faut pas comparer l’option de la judiciarisation à celle d’un monde parfait (quelle perfection ?), mais au système actuel. Or, que voyons-nous, au-delà du brouillard des mots de la diplomatie et de la presse ? Ce que nous voyons, ce sont des Etats-Unis omnipotents, qui font littéralement ce qu’ils veulent. De ce point de vue, l’option de la judiciarisation est un progrès objectif - même si une forte minorité des juges de la cour devait être choisie par les Etats-Unis. Ce qui nous introduit à deux questions finales : pourquoi les Américains accepteraient cette évolution ? Enfin l’exécution des décisions de la cour.

Les Américains accepteront parce que le système actuel, s’il leur permet d’exercer leur puissance à volonté, les prive de cet instrument incomparable qu’est la légitimité. Une action militaire américaine prise sur pied d’une décision de justice aurait infiniment plus de légitimité qu’une action décidée suite au blocage du Conseil de sécurité. Et puis les Américains gagneraient comme tout le monde à ces que les rapports internationaux soient davantage soumis à des règles de droit définies par des juges professionnels dans de strictes limites de compétence.

Quid de l’exécution des décisions de la cour ? Il est imaginable d’en confier la délibération au Conseil de sécurité, statuant à la majorité de ses membres (donc sans veto). Naturellement, la part du lion sera confiée - mais voyez-le : il s’agit d’une charge, pas d’un avantage - à la première armée du monde : celle des Etats-Unis. Et si un ou plusieurs Etats s’opposent aux décisions de la cour et du Conseil de sécurité ? Cela reviendrait à s’opposer au quasi-monopoleur de la contrainte dont la fin du XXème siècle aura vu l’avènement. De ce point de vue, l’hyperpuissance américaine n’est nullement un danger, c’est une opportunité unique dans l’histoire de l’humanité. L’opportunité d’œuvrer à l’instauration du vieux rêve kantien de paix perpétuelle. La paix par le droit, et par la judiciarisation.