Les dépenses étatiques stimulent-elles l’économie ?

En Février 2009, pour répondre à la crise financière, le Congrès a adopté l’American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) représentant en tout 789 milliards de dollars de dépenses publiques.

Obama a voulu rassurer les Américains inquiets en affirmant que ces dépenses allaient « relancer » l’économie et y « créer 3,5 millions d’emplois » au cours des deux années qui suivraient [1].

Or, une nouvelle étude menée par Robert Barro, professeur à Harvard, et Charles Redlick, met à l’épreuve cette prétention-là [2].

Leur étude montre qu’un accroissement des dépenses publiques n’améliore pas l’état de l’économie et qu’en fait, il engendre une diminution de la consommation et de l’investissement.

La théorie des multiplicateurs

Il est difficile d’obtenir des indicateurs fiables de la manière dont l’économie réagit aux variations des dépenses publiques. Des mesures assises sur une déclaration directe, telles que celles utilisées par Recovery.gov, le site Internet dont le gouvernement américain se sert pour suivre les dépenses de sa « relance » saisissent les effets directs et observables des dépenses publiques sur l’activité économique.Ces données-là peuvent être utiles, mais elles ne tiennent pas compte des effets indirects, moins facilement observables, de ces dépenses publiques. Pour se faire une idée des effets de la dépense étatique dans leur totalité, les économistes ont recours à ce qu’on appelle des multiplicateurs de dépenses.

Quand on parle d’un effet multiplicateur, ou d’un multiplicateur des dépenses, on se réfère à l’idée suivant laquelle un premier montant de dépenses publiques amènerait un changement dans l’activité d’ensemble de l’économie.En d’autres termes, un changement initial de la demande totale pour des biens et services (ce que les économistes appellent la demande globale) entraînerait un changement dans la production totale de l’économie qui est un multiple du changement initial. Par exemple, si les hommes de l’état dépensent un dollar et, si, à la suite de ces dépenses, l’économie (exprimée par le produit intérieur brut, ou PIB) augmente de 2 $, le multiplicateur de dépenses est de 2. Si l’économie croît de 1,50 $, le multiplicateur de dépenses est de 1,5. En revanche, si l’économie ne croît que de 50 cents (une perte par rapport au premier 1 $ dépensé), le multiplicateur de dépenses est de 0,5.

Les débats sur le multiplicateur de dépenses

La théorie paraît évidente, mais cela fait des années que les économistes débattent des divers aspects des multiplicateurs de dépenses étatiques.

Un débat essentiel tourne sur la manière de mesurer ce que vaut un multiplicateur.Certains économistes trouvent des multiplicateurs de dépenses qui sont inférieurs à 1 [3]. D’autres, cependant, affirment que les multiplicateurs de dépense seraient beaucoup plus élevés [4]. D’autres encore affirment que les multiplicateurs ne peuvent même pas se mesurer de façon crédible [5].

Un autre débat tourne autour de ce qu’ils impliquent, ces multiplicateurs de dépense .Pour les keynésiens, la consommation est la fin ultime des dépenses étatiques ; de sorte que, même avec un coefficient multiplicateur inférieur à 1, les dépenses pourraient encore accroître le PIB.

Ainsi, les keynésiens affirment que, en période de récession, lorsque les gens ont tendance à épargner leur argent plutôt que de l’investir dans le marché privé [6], une légère augmentation dans le PIB vaut encore mieux que rien. La macroéconomie keynésienne élémentaire suppose que, dans les périodes de chômage élevé, les hommes de l’état sont mieux placés pour aider les ressources oisives à créer de la production économique.Et c’est à un coût social nul que la dépense étatique mettrait au travail le capital et la main-d’œuvre inutilisés [7] : lorsque les hommes de l’état mobilisent ce travail et ces capitaux précédemment inutilisés, ils produiraient des biens et services supplémentaires que le secteur privé n’aurait pas su créer.

Une interprétation classique récente du multiplicateur part de l’idée que les dépenses étatiques représentent une charge pour la société (une hausse des dépenses publiques nécessitant une baisse d’autres parties du PIB, comme la consommation et l’investissement.) C’est pourquoi la valeur des projets publics (construction de ponts ou de routes) doit la justifier, cette charge pour la société.

Ce point de vue ne présuppose pas qu’une augmentation à tout prix de la consommation serait une bonne chose : si le multiplicateur coefficient est inférieur à 1, alors ce sera que les dépenses publiques ont évincé l’investissement et les dépenses privés qui auraient été faites autrement. Même lorsque le multiplicateur est supérieur à 1, les dépenses publiques n’en peuvent pas moins demeurer un mauvais emploi des deniers publics. Par exemple, si 1 $ de dépenses publiques pouvait conduire à une croissance supplémentaire à court terme de 1,50 $ du PIB, cela pourrait aussi rendre plus difficile de résoudre le problème à plus long terme de la dette.

Les données de la défense

Alors, quelle est la valeur historique du multiplicateur aux États-Unis ? Barro et Redlick ont examiné cette question en détail.
Ils expliquent que, pour appréhender les effets des dépenses publiques sur l’économie, il faut connaître la part du changement économique que l’on doit aux dépenses étatiques et laquelle est due à d’autres facteurs.

Malheureusement, il est impossible de s’en faire une idée à partir des dépenses d’ensemble des administrations publiques, puisqu’il est fréquent que le niveau des dépenses publiques augmente et diminue avec le reste de l’économie [8]. Lorsque l’économie se développe, les revenus et les recettes fiscales augmentent avec elle. Ce qui, à son tour, amène une augmentation des dépenses publiques (voir figure 1).

Cependant, ils affirment qu’on peut se servir d’une variable représentative des dépenses totales de l’état qui est plus isolée qu’elles ne le sont, à savoir les dépenses de défense.Il y a plusieurs avantages à se servir des dépenses de défense comme variable représentative [9].

Pour commencer, ce n’est pas l’état de l’économie qui amène les hommes de l’état à décider des dépenses militaires ; ce sont des facteurs extra-économiques qui les déterminent, ces dépenses.

Deuxièmement, la variabilité des dépenses de défense est très forte et affiche des valeurs fortement positives et négatives (voir figure 2).

Enfin, les données historiques sur les dépenses de défense couvrent des périodes où le chômage était élevé.

De sorte que cet ensemble de données devrait pouvoir révéler si les dépenses de l’état gouvernement engendrent ou non de la croissance économique dans une économie en ralentissement.En outre, les dépenses de défense fournissent le meilleur cadre possible pour observer l’effet multiplicateur des dépenses publiques sur l’économie, parce que ces dépenses-là engendrent de la croissance économique comme celles de l’administration générale ne peuvent pas le faire.Par exemple, en temps de guerre, les hommes de l’état ordonnent la production accrue de certains biens, et la rareté de la main d’œuvre nationale du fait de la mobilisation contraint aussi les ressources économiques à se diriger vers des utilisations novatrices et productives qui n’existaient pas avant la guerre [10].

L’étude de Barro et Redlick estime que le coefficient multiplicateur pour des changements dans les dépenses militaires dont les gens pensent qu’ils seront temporaires — par exemple les dépenses pour la guerre en Irak— est compris entre 0,4 et 0,5 au moment de la dépense et entre 0,6 et 0,7 sur deux ans.Si l’altération des dépenses militaires devient permanente, ces multiplicateurs augmentent de 0,1 à 0,2 [11]. Au fil du temps, cela nous donne au maximum un multiplicateur de 0,9. Ainsi, même dans le meilleur des scénarios de dépenses étatiques, tous les multiplicateurs estimés sont significativement inférieurs à un.

Ce que cela veut dire, c’est qu’un accroissement des dépenses publiques se fait aux dépens des autres composantes du PIB, en particulier de l’investissement.Par-dessus le marché, Barro et Redlick ont calculé l’impact sur l’économie si c’est avec des impôts que les hommes de l’état paient les dépenses en question.Ils constatent que le multiplicateur fiscal — l’effet sur le PIB d’un accroissement des impôts, est de -1,1.Ce qui veut dire que si les hommes de l’état accroissent les impôts de 1 $, l’économie se contractera de 1,1 $.Et lorsqu’on combine ce multiplicateur fiscal avec celui des dépenses, l’effet net est négatif.

« Etant donné que le multiplicateur fiscal est plus grand que les multiplicateurs des dépenses », écrivent Barro et Redlick, « nos estimations impliquent que PIB doit diminuer à la suite d’un accroissement des dépenses de défense et des recettes fiscales plus élevées qui s’ensuivent [12]. » Ainsi, concluent-ils, les dépenses publiques financées par une hausses d’impôts sont nuisible à l’économie.

D’autres économistes ont également estimé des multiplicateurs inférieurs ou égaux à 1 pour les dépenses de défense [13]. Les économistes Bob Hall et Susan Woodward ont récemment examiné l’accroissement des dépenses à l’occasion de la Seconde Guerre mondiale et la guerre de Corée, et ont constaté que le multiplicateur des dépenses étatiques était proche de 1 [14]. Les travaux de l’économiste Valérie Ramey sur la manière dont les dépenses militaires influencent le PIB américain donne un multiplicateur à court terme estimé de 1,2 ; mais à long terme, elle constate qu’après l’accroissement des achats des administrations, les dépenses des consommateurs et des entreprises se mettent à baisser, ce qui annule l’effet initial de la dépense étatique [15].

Pourquoi est-ce que cela compte ?

Se tromper sur le multiplicateur a d’importantes conséquences pour ce qui est de comprendre les effets d’une relance budgétaire sur l’économie.

Les hommes de l’état se servent de multiplicateurs pour calculer les estimations que l’on cite souvent en matière de chômage, de création d’emplois, et de production économique.

Dans la période qui précédait le vote de l’ARRA, les économistes Christina Romer et Jared Bernstein du Council of Economic Advisors (CEA) avaient employé des multiplicateurs supérieurs à 1 pour faire l’article en faveur des effets économiques des mesures de stimulation budgétaire [16].Au cours des mois qui ont suivi la mise en œuvre de ce programme, le Congressional Budget Office (CBO) s’est servi d’un multiplicateur de dépenses compris entre 1,0 et 2,5 [17], en s’appuyant sur des modèles macro-économiques qui méconnaissent l’éventualité que ce soit la croissance de l’économie qui affecte le niveau des dépenses publiques et non pas l’inverse [18]. En extrapolant à partir de ces multiplicateurs, OBC et le CEA ont fait des projections importantes quant aux effets de la relance budgétaire sur l’économie.Alors que ces prévisions-là se sont révélées fausses, à de nombreux égards.

Par exemple, dans leur rapport de janvier 2009 [19], Romer et Bernstein ont utilisé des multiplicateurs entre 1,0 et 1,55 pour déterminer l’effet que le plan de relance proposé (alors de 775 milliards de dollars) aurait sur le PIB et la création d’emplois. Ils avaient supposé que toute augmentation de 1 % du PIB réel créerait 1 million d’emplois supplémentaires. A partir de cette présomption, avec leur multiplicateur des dépenses tel qu’ils l’avaient estimé, ils ont affirmé qu’à la fin de 2010, la relance budgétaire aurait créé 3,5 millions d’emplois. Quoique nous ne puissions pas savoir avec certitude combien d’emplois auraient été perdus ou créés en l’absence du plan de relance, ce que nous savons c’est que depuis Janvier 2009, c’est au contraire 3,8 millions d’emplois qui ont été perdus [20].

Conclusion

La tentation compréhensible de « faire quelque chose » en période de récession ne devrait pas conduire les législateurs à prendre des mesures contre-productives.

Les données de Barro et Redlick montrent que le multiplicateur du CBO surestime l’effet stimulateur des dépenses publiques par un facteur proche de deux.

Ainsi, alors qu’on pourrait prendre la « relance » pour un bon investissement, celui-ci ne valait guère mieux d’une obligation pourrie adossée à des titres hypothécaires ; l’investissement peut bien afficher un bon taux de rendement, ce rendement en réalité ne vaut rien parce que l’argent est perdu.

Si l’argent dépensé pour de la relance est un mauvais investissement, n’y a-t-il rien que le Congrès puisse faire pour aider l’économie ?

Peut-être bien.

Dans leurs dernières études, Christina et David Romer examinent l’impact des réductions d’impôts sur l’économie et en concluent que le multiplicateur budgétaire y est proche de 3 : 1 $ de baisses d’impôts accroît le PIB d’environ 3 $ [21]. Cette constatation donne à penser que l’économie pourrait bien plus profiter de réductions d’impôt que de hausses des dépenses.

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