France Télécom : un statu quo dispendieux

Etrangement, la presse ne s’attarde pas outre-mesure à la démesure du "plan de sauvetage" de l’opérateur national : 45 milliards d’Euros, dont près de 9 directement à la charge de l’Etat. Encore plus étonnant, ces 9 milliards d’Euros viennent d’être immédiatement mis à disposition de l’entreprise endettée, en sous-main sans aucun débat législatif dans les deux chambres . Il semblerait que l’Etat s’exonère un peu trop silencieusement de ses erreurs de gestion et fasse peu de cas du trop méconnu Article 15 de la Déclaration des droits de l’homme : "La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration." Est-ce donc au profit des actionnaires, des contribuables ou des usagers - c’est tout un, ici - que cette fortune faramineuse a été engloutie, et continue de l’être sous nos yeux ? Le désintérêt apparent pour cette affaire de nature complexe dissimule en réalité fort peu de désintéressement chez ceux qui croient en tirer profit.
Les propos qui suivent n’engagent que leur auteur.

1. Données de cadrage : un endettement égal à 1% de la dette publique de l’Union européenne en 2001, 9% de la dette publique de l’Etat au 30 janvier 2003...

La prodigalité de l’Etat est proverbiale en France. Toutefois, à défaut d’être libéral dans ses principes économiques, le Prince se fait un point d’honneur d’être libéral et magnifique dans ses dépenses et nullement économe de ses deniers. Le chiffre d’affaires consolidé du groupe France Télécom atteignait à peine 63% du montant de sa dette accumulée à la fin de l’exercice 2002, soit 43 milliards d’Euros à rapporter aux 68 milliards d’Euros de créances. A titre de comparaison, ce montant correspond environ au 1/10ème de la dette publique française ou encore au 1/100ème de la dette publique totale des 15 Etats membres de l’Union européenne...

2. Qui sont les actionnaires de l’Etat-actionnaire ?

Le PDG de France Télécom (en abrégé FT) se réfère souvent à son Etat-actionnaire. Notons qu’il pourrait tout aussi bien invoquer par là même son autorité tutélaire ou, plus prosaïquement, le garant du statut des quelques 110 000 fonctionnaires qui travaillent encore pour le groupe. L’Etat détient en effet 55% de participation dans le capital de l’opérateur, ce qui le place en position d’actionnaire majoritaire. Il est amusant de noter que, parmi les administrateurs représentants de l’Etat siégeant au conseil d’administration de FT, on trouve notamment un ancien gouverneur de la Banque de France notoirement mis en cause à l’époque dans le scandale du Crédit Lyonnais : nul doute que ce haut-fonctionnaire de surcroît nommé « Président du Comité d’audit » de l’opérateur, comité chargé « d’examine[r] tous les sujets de nature financière ou comptable (...) d’avis[er] sur les méthodes de travail [des] commissaires au comptes (...) », saura veiller à la bonne gestion de l’argent public ainsi placé en de si bonnes mains. Pourtant, le quadruplement de la dette en l’espace d’un an (1999-2000), l’assèchement des fonds propres (négatifs à la fin du premier semestre 2002) et la dégradation accélérée du bilan (sans compter le hors-bilan) n’ont, semble-t-il pas beaucoup ému les représentants de l’Etat au conseil d’administration de la société. A cet égard, faut-il là encore alléguer, pompeusement, un « déficit de gouvernance d’entreprise » ou , moins polîment, incriminer l’incompétence ou l’irresponsabilité manifestes des représentants du principal actionnaire au conseil d’administration de France Télécom ? Les contribuables, personnes morales ou privées qui alimentent les caisses de l’Etat sont en droit de s’estimer lésés par un telle désinvolture envers l’investissement de leur argent dans le capital d’une société cotée en bourse, capital déprécié dans des proportions pour le moins alarmantes. A ce point d’incurie et d’impéritie dans la gestion et la surveillance des deniers publics, on se demande même si l’Etat ne nomme pas des représentants au conseil d’administration de sociétés mixtes exprès dans le but de prouver leur incompétence à de tels postes voire, ce faisant, pour accélérer la dépréciation des actifs qu’ils sont supposés faire fructifier... Note : Les lignes qui précèdent étaient rédigées avant la parution du Rapport sur « L’Etat-actionnaire et le gouvernement des entreprises publiques » commandé à René Barbier de la Serre par le Ministre de l’Economie et des Finances. On ne saurait trop recommander la lecture de ce document, dont les conclusions s’attachent à répondre aux problèmes ici soulevés.

3. Qu’est-ce qui est économiquement exigible d’un agent de l’état statutairement inamovible ?

Au reste, comment un agent de l’Etat rémunéré hors-marché et n’ayant jamais prouvé sa compétence hors de l’appareil d’Etat peut-il bien prendre des décisions de gestion de l’ordre de plusieurs milliards d’Euros à l’instar des autres agents privés sur le même marché ? Cela revient à exiger l’impossible chez un seul être humain, et c’est en outre réclamer une dualité irréconciliable entre deux types de rationalités distinctes, voire antagonistes chez les agents de l’économie. Près de 100 000 agents publics sont encore en poste dans le groupe France Télécom. En quoi sont-ils solidaires des résultats financiers de leur employeur ? Que l’action vale 1 Euro ou qu’elle s’échange 100 fois plus cher, ils possèdent la même certitude : celle de conserver leur emploi jusqu’à 60 ans soit, somme toute, de jouir d’un revenu garanti jusqu’à leur mort (je mets à part les avantages annexes mais non négligeables qui y sont attachés). Leur société peut prospérer, et ils percevront légitimement les gains en partage de cette prospérité, mais elle peut tout aussi bien perdre de l’argent en tant qu’agent privé (partiellement) soumis aux lois de marché ; n’importe les circonstances, ils toucheront leur traitement mensuel et celui-ci sera périodiquement réévalué en fontion de l’ancienneté. Bref, on demande aux incertitudes de gain sur le marché de rémunérer la certitude de revenu du personnel agent de l’Etat. Plus précisément, on demande aux clients abonnés de l’opérateur, voire à ses actionnaires privés, de financer le traitement de tels agents de l’Etat via un contrat commercial alors qu’ils sont par ailleurs ailleurs déjà asujettis à l’impôt afin de fournir cet argent. Que se passerait-il si tous les clients se désabonnaient du jour au lendemain en passant à la concurrence ? Les impôts devraient augmenter pour compenser le manque de recette due à la cessation du revenu lié à l’activité commercialle de l’opérateur. Qu’il y ait un seul ou deux clients ne changera pas le montant du traitement mensuel d’un seul agent, on arrive même à la situation absurde où le portefeuille de clients étant subitement réduit à zéro, il faudrait encore payer les agents titulaires de France Télécom ! Sans présumer des bonnes volontés isolées, il apparaît clairement que nul résultat d’efficacité économique quel qu’il soit n’est exigible d’un agent de l’Etat statutairement inamovible : il faudrait alors supposer que sa générosité innée et son abnégation individuelle le poussent spontanément à exiger plus de lui-même que la routine imperturbable pour laquelle il perçoit un traitement garanti à vie ; c’est évidemment chimérique car les agents ne sont pas sélectionnés selon des critères de moralité personnelle, dessein complètement irréalisable au demeurant. La loyauté à l’égard de l’Etat n’est pas en elle-même créatrice de valeur ou source d’innovation, au contraire, elle est consommatrice de revenu en tant qu’elle est garante de stabilité pour les institutions de la société. La seule rationalité qui puisse prévaloir dans le cas précis d’un agent titulaire de l’Etat est la pérennisation de son statut et des avantages divers qui y sont attachés, ce n’est pas la recherche ou la maximisation du profit. En effet, par une anticipation exorbitante, il touche en quelque sorte l’intégralité de son revenu le premier jour de sa titularisation, même si ce revenu cumulé lui est versé par tranche mensuelle ( « traitement » ou « pension ») jusqu’à sa mort : l’avenir économique lui étant désormais fermé, et il doit se retrancher dès lors, contraint et forcé, vers l’idéal incertain d’un paradis bureaucratique. Le statut d’agent de l’Etat est par nature désincitatif dans un environnement concurrentiel contre les incertitudes duquel précisément il a été érigé : c’est donc nourrir des espérances contradictoires que de confier les destinées d’une société de droit privé soumise aux aléas du marché à un personnel inamovible dont le régime n’est soumis qu’au droit administratif. Une telle incompatibilité ne satisfait personne, on s’en aperçoit, au contraire elle mécontente à la fois le marché et les fonctionnaires.Ces derniers se sont engagés dans les méandres du premier en raison de leur mainmise sur l’infrastructure déclassée du réseau de distribution édifié pendant les années 1970 et 1980 : une proportion non négligeable de fonctionnaires siège dans nos chambres parlementaires (35% au Sénat, 28% à l’Assemblée nationale alors que la fonction publique n’occupe que moins de 20% des actifs...), ils savent donc ce qu’ils font en envoyant leurs collègues vendre des abonnements téléphoniques...et souscrire des actions à tarif préférentiel ?!

4. Au delà du maintien statutaire : la jouissance du réseau au seul profit de l’opérateur

Hors de toute jurisprudence circonstanciée, hormis la décision de conformité donnée par le Conseil constitutionnel suite à sa saisine par les parlementaire de l’opposition lors de l’adoption du texte de loi (Décision n°96-380), il n’est guère facile d’établir les titres de propriété exacts de FT sur son bien le plus précieux après le statut de ses agents titulaires : les infrastructures du réseau téléphonique. La réponse est inscrite dans l’article 1-1 de la loi du 2 juillet 1990, rectifiée le 27 juillet 1996 et promulguée depuis cette même date. Le paragraphe 2 stipule en effet que « Les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom sont transférés de plein droit, au 31 décembre 1996, à l’entreprise nationale France télécom à l’exception de (...) [ceux] nécessaires aux missions (...) d’enseignement » et d’autre part que « Les transferts mentionnés aux deux alinéas précédents sont effectués à titre gratuit et ne donnent lieu ni à indemnité, ni à perception de droits ou taxes (etc.) ». Il convient de s’interroger sur la légitimité d’un tel déclassement si l’opérateur qui en bénéficie peut en jouir à son seul profit – ce qui est le cas en pratique – et de ce fait distordre la concurrence sur le secteur, car France Télécom possède le monopole de la distribution des télécommunications filaires auprès du grand public et de la majorité des professionnels, en dépit des injonctions répétées de la Direction de la concurrence à la Commission européenne (situation nullement isolée en Europe : l’Allemagne est également dans ce cas). In petto, l’opérateur historique tient en effet le raisonnement suivant : « à quoi bon faciliter l’accès au réseau pour faire le lit de nos concurrents ? Nous sommes propriétaires du réseau que nous – c’est-à-dire successivement la Direction Générale des Télécoms (DGT) du Ministère de l’Industrie, l’établissement public France Télécom et la Société Anonyme France Télécom – avons construit et financé par emprunt auprès des banques : la jouissance nous en revient donc de droit. » Un tel raisonnement, rarement exprimé en public (Cf. l’audition du représentant de FT dans le dernier rapport d’information de l’Assemblée nationale sur la situation de l’Internet à haut débit) possède une défaut majeur : celui d’être spécieux, car fondé sur des prémisses inexactes. En effet, on apprend par ailleurs que les investissements en infrastructures sur le réseau de distribution ont été gelés sous la présidence de Michel Bon, a fortiori pendant les 6 premières années de l’émancipation budgétaire de FT vis à vis de l’Etat via son statut de société anonyme de droit privé. Donc le capital privatisé de l’opérateur n’a pas financé la construction du réseau, tandis que l’opérateur remboursait les dettes contractées 20 ans plus tôt avec la recette de l’exploitation du réseau : comment une infrastructure financée par de l’argent public peut bien profiter à une société de droit privé ?...en transférant la rente d’exploitation vers ladite société sans contrepartie (les obligations de service universelle, cofinancées par les autres opérateurs privés, sont négligeables par rapport à la rectte d’exploitation du réseau de téléphonie fixe...) et en confiant, également sans contrepartie, une dette publique souscrite par l’Etat à un agent privé, autrement dit par le transfert de rente et la gestion de fait !

5. Conséquences imprévues du déclassement : transfert de rente ou gestion de fait ?

Peut-on prétendre, plus généralement, que des emprunts souscrits par un établissement public, à personnalité morale ou non, n’aient pas été des décisions d’investissement de l’Etat, c’est-à-dire selon le mandat des citoyens qui financent son activité et élisent des représentants chargés de veiller au choix judicieux de tels investissements ? Ou bien doit-on penser, suivant le raisonnement des propriétaires actuels du réseau que leurs dirigeants successifs, a fortiori l’ordonnateur de leurs dépenses (y. e. le Ministre de l’Economie et des Finances) aient pris des décisions de gestion sur le budget de l’Etat (ou de ses annexes) qui ne soient imputables qu’aux seuls allocataires de ce budget (autrement dit, aux bénéficiaires de ces décisions) et nullement aux citoyens, contribuables et usagers du service public des télécoms, a fortiori à la Nation ? Si tel est le cas, alors aux termes de l’article 60-XI de la Loi du 23 février 1963, les dirigeants successifs de FT et leur Ministre de tutelle de l’époque peuvent être poursuivis pour gestion de fait dans le mesure où : primo, les services de l’Etat (Direction générale des télécoms, etc.) depuis constitués en société anonyme sous le nom de France Télécom ont perçu les redevances d’exploitation du réseau de téléphonie filaire pour leur propre intérêt distinct de l’intérêt public, et ce en agissant pour le compte du comptable public jusqu’au 31 décembre 1995 au moins, secundo, la société anonyme France Télécom instituée en propriétaire de ce même réseau a reçu depuis le 1er janvier 1996 au moins des redevances d’exploitation sur son budget propre et a par conséquent reçu et manié irrégulièrement une recette d’exploitation d’un service public sans avoir la qualité de comptable public. En effet, de deux choses l’une, soit la rente du service public des télécoms a été dès le début accaparée au profit des seuls intérêts « patrimoniaux » de FT distincts de ceux de l’Etat dont elle émanait pourtant (supposant ainsi implicitement que les intérêts « patrimoniaux » d’une Direction générale d’un ministère puissent être distingués de ceux de l’Etat, un peu comme si la Direction de la Sécurité civile du Ministère de l’Intérieur revendait « ses » Canadair pour abonder son budget, ou que la Direction générale de l’Administration rattachée aux services du Premier minitre « cédait » des agents publics à des sociétés privées qui les embauchent afin de financer les maisons de retraite des fonctionnaires, ad. lib...), soit FT instituée unique gestionnaire de l’infrastructure publique des télécommunications détourne à son seul profit les recettes qu’elle tire de son exploitation en lésant l’Etat, propriétaire inaliénable d’un réseau construit à son seul usage avec l’argent des contribuables (supposant ainsi implicitement que le patrimoine inaliénable de l’Etat ait été aliéné à une société de droit privé pour son seul profit) Dans tous les cas, l’agrément de conformité du Conseil constitutionnel qui réaffirmait seulement par là, au mépris de tout souci patrimonial, la toute-puissance exorbitante de l’Etat, ne permet pas de lever tous les doutes quant à la légalité de l’acte de déclassement en ce qui concerne le réseau...

6. L’enjeu implicite du plan de sauvetage de FT : pérenniser le statut des agents fonctionnaires et conserver le réseau

Certains schémas prévoyaient en réponse au refinancement de l’opérateur historique un démantèlement comparable à la séparation Réseau Ferré de France / SNCF, autrement dit Gestionnaire d’infrastructure / Opérateur de service. Le Conseil économique et social par la voix du rapporteur André Marcon suggérait par exemple dans son avis du 13 novembre 2002 (Cf. p. 26) d’améliorer la desserte en haut débit, notoirement insuffisante, en « séparant activités de réseau/activités de service au sein de l’entreprise (...) soit selon une séparation comptable, (...) soit selon une séparation de la gestion des activités de réseau et des activités de service, (...) l’Etat, en finançant pour partie [le nouvel opérateur de réseau], contribuerait à : diminuer la dette de l’opérateur préserver et développer une entreprise de service dont il est majoritaire » « Une autre hypothèse serait que l’Etat reprenne les réseaux (...) et mette en expérimentation une maîtrise régionale de leur gestion » comme dans le cas de la régionalisation des transports ferroviaires sur les réseaux locaux. Toutefois, il y a fort à parier que des intrigues de cour n’ont guère favorisé des solutions qui entraînaient une « désinamovibilité » statutaire des agents fonctionnaires de FT, certains rattachés à un gestionnaire de réseau possiblement de droit public tandis que les autres seraient détachés dans des conditions pour le moins délicates à négocier (...) à un opérateur de télécoms de droit privé – société commerciale – dont rien ne permettait l’assimilation statutaire avec le secteur public : pourquoi des agents d’un opérateur de droit privé opérant à titre commercial une infrastructure désormais distincte seraient-ils asujettis au droit administratif alors que les salariés de ses concurrents seraient justiciables du droit privé ?...Il aurait fallu tellement clarifier les avantages exorbitants accordés aux agents fonctionnaires de France Télécom (il va sans dire, rémunérés à l’ancienneté et selon une grille indiciaire « bonnifiée » par le statut de SARL de l’opérateur...) que l’on s’est tout bonnement passé de débattre publiquement à ce sujet ! On a donc choisi l’option indolore de remplacer l’Etat comme actionnaire par l’ERAP, une entreprise publique moribonde que le législateur a requalifié exprès pour transférer en catimini dans ses actifs toute la participation de l’Etat dans le capital de l’opérateur historique. Un tel transfert, qui enterrait toute possibilité de scinder l’entreprise en deux et par là-même de redresser la distortion que cette situation infligeait à la concurrence, un tel transfert, a donc été rendu effectif sur le champ par la promulgation du décret d’application au JO le 5 décembre 2002 (Décret n°2002-1409 du Ministère de l’Economie, des finances et de l’industrie). En effet, des prêts arrivaient à échéance que FT ne pouvait tout simplement pas régler sans une avance immédiate de trésorerie de 9 milliards d’Euros...France Télécom s’est ensuite impudemment réjoui que des émissions obligataires, désormais assurées de trouver preneur puisque garanties par l’avance de l’Etat, rencontrent franc succès quelques semaines après, et la communication de l’opérateur s’est également félicité que ses lignes de crédits auprès des établissements créanciers puissent être renégociées à des conditions avantageuses courant février : on se demande quel est l’intérêt d’un montage financier aussi rocambolesque alors que l’argent des contribuables pouvait tout aussi bien être versé directement aux créanciers ?...Pour assurer des marges d’exploitation raisonnables au secteur bancaire, sans nul doute, lui qui a eu tant de mal a apurer ses comptes naguère...et qui possède avec France Télécom un client aussi profitable ! Ainsi, sans débat parlementaire, le gouvernement a rajouté au collectif budgétaire une dépense, sous forme d’aide publique subtilement muée en une « avance d’actionnaire de l’ERAP à France Télécom », d’un montant total de 9 milliards d’Euros en décembre 2002 ! (Cf. l’amendement n°81 au Projet de loi de finances rectificative pour 2002 examiné par l’Assemblée nationale le 3 décembre 2002 et voté sous la forme de l’article 45 modifié par le Sénat le 12 décembre 2002...)

7. Conclusion

Le 30 janvier 2003, la Commission européenne décidait d’ouvir une procédure formelle d’examen afin de déterminer si l’aide accordée par l’Etat à France Télécom était compatible avec le bon fonctionnement du marché intérieur. On relevait, entre autres, dans le communiqué de la Commission que « suite à l’annonce et à la mise à disposition de l’avance de [9 milliards d’Euros fournie par l’ERAP] et suite à la présentation du plan de redressement, FT a pu faire appel au marché obligataire après 18 mois de fermeture et pour des montants très importants ». Concomitamment, La France est sommée de s’expliquer sur le dépassement de son déficit budgétaire que le pace de stabilité fixe à un taux maximum de 3% (Rappel : la croissance du PIB français ne dépassera pas 1,5% en 2002...). Il faudra en répondre, si ce n’est devant les citoyens, du moins devant les partenaires de la France dans l’Union européenne. Des questions importantes demeurent encore informulées : comment le nouveau PDG de l’opérateur peut-il prétendre économiser 15 milliards d’Euros (100 milliards de F) en gains de productivité interne dans un groupe dont le chiffre d’affaire consolidé ne dépasse pas trois fois ce montant, déjà considérable en lui-même ? Ne pouvait-on économiser un montant comparable avant de liquider ses fonds propres et se placer dans les conditions d’une faillite auprès de ses créanciers ? Les contribuabless, actionnaires et les clients de l’opérateurs sont ravis d’apprendre l’existence d’un tel gisement de productivité, égal à plus du tiers de son chiffre d’affaires ! Le plan de sauvetage de l’opérateur, dénommé « Ambition FT 2005 » n’est pas ambitieux, en réalité il se révèle craintif devant les intérêts statutaires ou pécuniaires des uns, agents fonctionnaires ou créanciers de l’opérateur, et véritablement insolent pour les autres, détenteurs du capital, clients de la société ou simples citoyens attachés au respect des lois, qu’elles fussent immanentes (du « marché »), civiles ou bien même régaliennes.