La politique environnementale européenne, entre doutes et errements

L’environnement est une préoccupation récente pour l’Union européenne. Depuis le traité de Maastricht, il figure parmi les objectifs de l’Union. Toutefois, si l’UE vise un niveau de protection élevé, cet objectif doit être nuancé par le fait que des pans primordiaux de la politique européenne sont soumis à la règle de l’unanimité : la fiscalité environnementale, l’aménagement du territoire, les règles d’affectation des sols (hormis les ordures ménagères et les ressources hydrauliques), et plus généralement les choix énergétiques d’un Etat membre, qui ne peuvent être affectés par l’UE. La politique environnement prend en fait quatre formes différentes.

Le droit à l’information

C’est un domaine majeur qui a été par trop négligé jusqu’à présent. En effet, les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement doivent être évalués, essentiellement sous la forme d’études d’impact. Il faudrait que le droit de la population à être consulté soit considérablement renforcé. Cette consultation du public, c’est à la fois un moyen et une fin de l’évaluation : son avis, qui doit autant que possible être recueilli, participe du rapport final, et en même temps, la procédure permet au public d’être informé en temps utile pour influer sur la décision.

L’action en matière de lutte contre la pollution de l’air et de l’eau

L’action de l’UE prend ici la forme de normes réglementaires, qui, pour être souvent utiles, ne sauraient pour autant être considérées comme suffisantes.

De nombreuses normes ont été actées, en matière de lutte contre la pollution de l’air [1], de lutte contre la pollution des eaux [2], de limitation de l’usage des nitrates [3], ou encore de pollution marine [4]. Toutefois, et pour le seul exemple de la pollution marine, les tragédies de l’Erika (1999) et du Prestige (2002) ont montré que l’aspect réglementaire et la sanction a posteriori étaient insuffisants. Le Fipol (fonds chargé de décider des indemnisations couvrant les pollutions par les hydrocarbures) a été un cuisant échec. Il a annoncé le plafonnement des indemnisations à 15 % des dommages causés par le naufrage du Prestige. Pourtant personne ne remet en cause l’existence même de cet organisme. Le ministre de l’environnement et du développement durable propose uniquement de « réorganiser le Fipol » en augmentant le plafond des indemnisations et en appelle à la création d’un nouveau fonds d’indemnisation, propre à la Commission européenne. Mais aucun dirigeant n’a l’audace d’imaginer un tout autre système qui, pourtant, s’impose à la raison lorsque l’on est confronté à l’échec du mécanisme de responsabilité collective.

Les Américains, eux, ont osé franchir le pas de la « vraie » révolution écologique en votant, au lendemain du naufrage de l’Exxon- Valdez, une loi, l’Oil Pollution Act, qui abandonnait toute logique d’assurance collective pour lui préférer celle de la responsabilité individuelle. Depuis treize ans, ce n’est donc plus un fonds commun qui assure l’indemnisation des victimes de la pollution, mais l’exploitant du navire lui-même. Ainsi, au lieu d’un mécanisme collectif, par essence totalement déresponsabilisant puisque tout le monde paie (les bons armateurs comme les mauvais), les Américains ont opté pour un mécanisme de responsabilisation véritable qui fait directement peser sur son auteur les conséquences d’une catastrophe écologique.

Le nouveau système américain semble avoir fait ses preuves puisque l’on n’a pas eu, depuis l’adoption de cette loi, à déplorer de marée noire au large des Etats- Unis. Tout simplement parce que l’ensemble de la flotte longeant les côtes américaines a été entièrement renouvelé sous la pression des compagnies d’assurances des exploitants de navire. Et c’est là toute l’ingéniosité de ce dispositif. Les compagnies d’assurances jouent désormais un rôle de régulateur de la pollution : elles proportionnent les primes aux risques de détérioration de la nature. La prime à payer pour un navire bien entretenu étant largement inférieure à celle versée pour un « navire poubelle », l’incitation au maintien de la qualité des navires est instantanée. Il ne reste plus qu’à interdire l’accès des mers territoriales aux navires non assurés pour laisser ensuite la régulation privée faire son oeuvre. Malgré l’indéniable efficacité de ce système, les dirigeants français et européens s’obstinent à maintenir un mécanisme archaïque de responsabilité collective et ne sont pas à la hauteur de la révolution annoncée.

L’action en matière de risques majeurs, de déchets et de substances chimiques

Nombreux sont les textes applicables, depuis la directive Seveso de 1982 jusqu’aux directives relatives aux déchets. Sur ce dernier point tout particulièrement, soulignons l’application positive qui est faite du principe pollueur-payeur, puisque les Etats-membres doivent mettre en place un réseau intégré et adéquat d’installations d’élimination des déchets, et les faire payer par les pollueurs eux-mêmes (entreprises aux réseaux de collecte et/ou traitement privés, particuliers par la taxe ou la redevance d’enlèvement des ordures ménagères). Toutefois, et comme précédemment, le volet de la responsabilité est trop négligé. Il convient à tout le moins d’harmoniser sur tout le territoire les conditions et procédures de détermination des responsables, y compris dans les cas de montages par des sociétés de dispositifs leur permettant de faire payer la remise en état de sites pollués par les contribuables, en empêchant la remontée jusqu’à leur responsabilité.

La protection de la nature

Dernier volet de la politique environnementale européenne, et l’un des plus connus. Divers textes régissent la conservation de la vie sauvage [5] , ou encore le maintien de la biodiversité [6]. Le réseau européen d’espaces protégés, Natura 2000, synthétise ces actions menées de manière fort satisfaisante.

Toutefois, l’environnement n’est pas seulement une politique communautaire. C’est aussi une préoccupation qui irrigue plusieurs autres politiques communautaires, qui ne sont pas sans incidences sur l’environnement. C’est le cas de la politique des transports, de la politique de cohésion économique et sociale, via les orientations du FEDER (fonds de développement régional).

L’environnement et les autres politiques communautaires

Outre la politique régionale, qui, notamment via le FEOGA section orientation, agit parfois pour la protection de l’environnement, la PAC constitue un secteur privilégié. En effet, depuis le début des années quatre-vingt-dix, de nombreuses normes ont vu le jour pour favoriser l’extensification de l’agriculture européenne. On pratique le gel des terres [7], on verse même des aides aux agriculteurs qui réduisent, durant cinq ans, une ou plusieurs productions [8]. On encourage enfin la production biologique [9].

C’est oublier que le vrai problème de la PAC, ce n’est pas l’intensité de la production, c’est le régime d’aide qui fait des agriculteurs les premiers fonctionnaires d’Europe. En ce sens, le futur découplage des aides européennes et de la production est la meilleure façon de réduire les stocks excessifs et les crises de surproduction du secteur.

En matière de politique industrielle enfin, un label écologique est institué depuis 1992. Outre que des institutions privées indépendantes devraient seules fournir lesdits labels, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui, il serait souhaitable que ceux-ci s’appliquent aussi aux denrées alimentaires, aux boissons et aux produits pharmaceutiques, pour avoir un quelconque effet sur les consommateurs.