Quelques réflexions sur les institutions européennes

En effet, le processus démocratique européen s’est affirmé au parlement depuis un dizaine d’années, et il a été relayé par l’application des dispositions des plus récents traités : c’est ainsi, en matière budgétaire, que le parlement vote de plus en plus de dépenses non obligatoires (partie des dépenses sur laquelle le parlement a le dernier mot), et qu’en matière législative il bénéficie du pouvoir de codécision. Il contrôle par ailleurs la commission, par l’investiture. La commission Santer n’a pas véritablement perçu ces évolutions ; elle a essayé de prendre de haut le parlement européen, comme MacMahon a pris de haut la chambre française en 1877. Cette épreuve de force maladroite n’a fait que de rendre la commission plus dépendante encore devant le parlement. Le triangle institutionnel en est fortement déséquilibré.

En fait, en Europe s’opposent deux modèles institutionnels : un système à l’américaine, dans lequel la décision résulte du compromis entre trois autorités indépendantes (président, représentants et sénat), et un système à l’européenne, dans lequel tout pouvoir résulte en réalité du parlement (souveraineté nationale et populaire). L’UE, c’est un mélange de ces deux genres. Mais la balance nous semble pencher malgré tout plutôt vers un idéal-type américain. En effet, le système originel voulait que la commission soit indépendante et du conseil et du parlement, que ce même parlement soit insusceptible de dissolution, qu’il bénéfice de la codécision législative et d’un pouvoir autonome de contrôle budgétaire, et enfin que le conseil ne puisse pas être mis en cause et exerce la partie prépondérante du pouvoir législatif et reglementaire. Ce mécanisme, simple et clair, a toutefois été contrarié par une sorte d’imitation culturelle des systèmes nationaux. La commission est devenue responsable devant le parlement, et de trois manières : en premier lieu, le parlement approuve ou censure la composition de la commission ; ensuite, c’est lui qui donne ou non la décharge comptable de la commission (ici les votes sont politiques, pas techniques comme ils devraient l’être) ; enfin, le parlement est, lui, doté d’une invulnérabilité totale.

Ces pouvoirs dont dispose le parlement européen sont inscrits dans les textes, singulièrement dans le traité sur l’Union européenne. Mais les gouvernements des Etats-membres pensaient qu’en réalité jamais le parlement n’oserait en user. Or, à la suite des altercations entre le parlement et la commission Santer, le premier a appris le goût du sang, selon la formule de Jean-Louis Bourlanges. Le parlement exerce ses pouvoirs, n’en déplaise à la commission Prodi comme aux gouvernements nationaux. Si bien que la commission se trouve totalement délégitimée vis-à-vis des gouvernements nationaux, dans le mesure où elle n’apparaît plus, à leurs yeux, que comme la servante du parlement européen. Mais de quelle dépendance s’agit-il ? Certainement pas d’une dépendance politique, puisque la commission n’a pas de véritable dominante politique, mais d’une dépendance morale, qui s’exprime en terme de probité. Ce n’est pas très différent des relations entre le président américain et le congrès. Doit-on s’en réjouir ? Sans doute pas, dans la mesure où la fonction première d’un parlement, national ou européen, ne saurait être de contrôler le gouvernement. Ce n’est qu’une fonction annexe. Non, le rôle primordial d’un parlement, c’est de s’assurer de l’orientation politique du gouvernement et de son suivi. Voilà quel est le point obscur de la construction européenne actuelle.

S’il est nécessaire et peu contesté de procéder à une réforme importante des institutions européennes, la question reste posée de savoir de quelle manière procéder. Une première solution consisterait à se pencher sur une initiative (classique) formulée par la commission. Cette solution est dangereuse, car il est de notoriété publique que l’on ne se réforme pas soi-même, ou de manière inefficace, en général.
Le projet de révision pourrait alors être débattu et établi par le parlement européen. Mais quel en sera l’accueil dans les Etats-membres ? Les pays les plus souverainistes n’acceptent jamais les initiatives, mêmes modestes et sages, du parlement, qu’ils jugent bien trop fédéraliste à leur goût. Une telle solution est donc peu réaliste, pour une simple question de forme, de contenant plutôt que de contenu.
Alors la solution la plus naturelle semble la conférence intergouvernementale (CIG). Nous avons assisté depuis deux ans à un certain nombre de ces aréopages (Helsinki, Berlin, etc.). Ce qu’il s’en dégage, c’est une série de compromis confus et bancals. Au surplus, leur mise en œuvre est en général d’une difficulté coriace et parfois même impossible. Au mieux, personne n’y comprend rien (la codécision par exemple).

Une autre solution, moins contemporaine, a néanmoins eu l’occasion dans le passé de l’UE de faire ses preuves : la formule du comité. Souvenons-nous un instant de l’influence majeure du comité Spaak dans la mise en vigueur du marché commun, ou du comité Delors pour l’UEM. On peut avoir la certitude, avec un comité ad hoc, que la solution qui sera proposée pourra in concreto fonctionner. Dans une telle hypothèse, les parlements nationaux et/ou les peuples seraient, le moment venu, amenés à accepter ou à refuser le projet de traité. Mais plus précisément, quelles pourraient et devraient être les pistes de travail d’un tel comité ? Il nous semble que l’axe majeur de réflexion devra être d’œuvrer en faveur d’une plus grande et nécessaire clarification du triangle institutionnel.

En premier lieu, la solution souvent avancée et qui consisterait à fusionner tous les traités dans une constitution européenne nous semble d’une portée symbolique à ne pas négliger. Un préambule, sur le modèle des constitutions françaises de 1946 et 1958, pourrait lui être adjoint. Il définirait les droits et devoirs des citoyens européens. La CJCE de Luxembourg serait chargée de se prononcer sur d’éventuels manquements, dans un cadre intra-judiciaire (exception et autres formules avant dire droit), par opposition à la procédure extra-judiciaire de la Cour européenne des droits de l’homme.

La proposition, elle aussi très classique, qui consisterait à augmenter le nombre de votes à la majorité qualifiée nous semble également absolument indispensable. Elle est grosse de transferts obligatoires de souveraineté, qui ne seront pas sans provoquer des réticences mais qui ont tout lieu d’être. Les transferts de souveraineté ne sont pas une fin en soi, mais plutôt un mal nécessaire. Un passage obligé pour parvenir à l’objectif véritable, qui est l’avènement d’une véritable Europe fédérale. Et l’on peut y parvenir en s’inspirant, très simplement, de ce qui déjà existe : la zone euro est en effet un très bon laboratoire d’idées en la matière. Quelle est sa logique ? C’est l’établissement d’une politique monétaire fédérale, avec une politique économique qui ne l’est pas. Mais si l’on veut parvenir à une politique monétaire accommodante et souple, il faut mener une concertation plus étroite des politiques économiques nationales. Ainsi les deux perspectives sont intimement liées. Il nous paraît possible d’étendre cette logique à d’autres secteurs de la construction européenne.

Dans ce cadre, il ne faudrait pas retirer à la commission son monopole d’initiative, pierre angulaire de la construction, mais introduire une exception de subsidiarité que chaque Etat-membre pourrait soulever devant le conseil "Affaires générales" (le regroupement des ministres des Affaires étrangères), pour vérifier la conformité d’une proposition de la commission au principe de subsidiarité.

Juste un mot enfin pour souligner que les critiques formulées à l’encontre de "Bruxelles" pour tout ou rien, c’est-à-dire pour l’intervention excessive de la commission dans les périodes d’ouverture de la chasse, la contenance de pots de bébés ou que sais-je encore, ne sont pas tant justifiées que cela. En effet, la commission est toujours sous la menace d’un recours en manquement devant la CJCE. Elle doit donc intervenir sur tout puisqu’elle est contrainte d’examiner toutes les plaintes dont elle est saisie. L’exception de subsidiarité nous semble être un moyen simple et efficace de contourner cette difficulté.

Plus largement, il conviendrait de limiter le nombre de portefeuilles permanents de la commission à une douzaine. Chaque grand pays aurait le sien (et un seul commissaire). Des portefeuilles permanents par rotation serait à la charge des petits pays.

Il faut enfin se pencher sur une refonte totale de l’équilibre (bancal) du triangle institutionnel. Il ne nous semble pas du tout choquant que le conseil ait un droit de dissolution sur le parlement européen, lequel, en contrepartie, verrait son rôle d’autorisation budgétaire enfin étendu au vote des recettes, non pour créer un impôt supplémentaire, mais pour faire apparaître clairement au citoyen la charge fiscale de l’Europe. Enfin, et nous militons en ce sens depuis longtemps, le scrutin uninominal à un tour nous semble être la meilleure méthode de désignation des députés européens, dont la présentation sur les listes nationales est à l’heure actuelle revêtue du plus grand flou. Il est pour le moins étonnant que d’illustres inconnus se retrouvent, par divine surprise, député européen, sans que quiconque puisse attester de leurs compétences européennes.

FR

Le sommet de Nice s’est achevé, autant le dire tout de suite, par un échec. Qui aura des retentissements considérables dans les prochaines années. L’Allemagne, qui compte 85 millions d’habitants contre 60 pour la France, le Royaume-Uni ou l’Italie, soit 33 % de plus, demandait 33 voix au Conseil contre 30 actuellement (soit 10 % à peine en plus). Cette revendication n’avait rien d’exorbitante, d’autant que le principe de la parité France-Allemagne remonte au traité de Rome de 1957, à une époque où la réunification allemande était proprement impensable.

Nach le 11 décembre 2000

L’iNicequité

Les résultats de la CIG de Nice prouvent s’il était besoin l’absolue iniquité et la totale perversité des méthodes dilpomatiques, intergouvernementales pour être plus précis.

Alors qu’il fallait accroître la dimension supranationale de la Commission, il a été jugé de bon aloi d’en faire, comme le dit si justement Jean-Louis Bourlanges, un "clone du Conseil". Les chefs d’Etat et de gouvernement ont ainsi approuvé une logique de renationalisation de la Commission, en (ré)affirmant le principe de la représentation de tous les Etats-membres. Et cette logique, perversion suprême, a été mise au service d’un principe d’égalité absolue entre les Etats (chaque Etat a son commissaire et les grands Etats perdent leur deuxième représentant).
Un calcul rapide nous fait apparaître que, en incluant l’ex-Yougoslavie, les pays de l’ancien bloc communiste d’Europe de l’Est, ont toutes chances d’avoir prochainement la majorité absolue des sièges à la Commission, avec seulement 20 % de la population totale de l’Union, ce qui est très fort !

Par ailleurs, malgré quelques points de détail où l’on est convenu du passage à la majorité qualifiée, en réalité toutes les décisions importantes du Conseil, oui, toutes, resteront prises à l’unanimité. Ce sera le cas en matière de fiscalité, de cohésion, de politique sociale, de droit d’asile, de service ou de culture, etc.

D’ailleurs comment la présidence française pouvait-elle espérer une quelconque crédibilité, avec un Chirac qui trouvait logique et cohérent de vouloir repondérer les voix au détriment des petits Etats, tout en soutenant bec et ongle la maintien d’une stricte égalité entre les grands..
Signalons également, au passage, que la repondération des voix a fait remonter le seuil de la majorité qualifiée de 71 à 75 %.

Mais sans d’ailleurs entrer dans de telles considérations, il s’avère que deux principes nouveaux mettent à mal les espoirs des plus optimistes partisans de la construction européenne. En premier lieu, aucune décision ne pourra être prise sans l’accord d’une majorité des Etats ; ceci constitue un formidable pouvoir de blocage entre les mains des petits (voire des moyens) Etats, qui, à eux seul, annihile les effets (supposés) positifs de la repondération. En second lieu, aucune décision ne peut être prise par des Etats représentant moins de 62 % de la population : ceci constitue une avantage de plusieurs dizaines de voix en faveur de l’Allemagne.

Enfin, l’obligation générale de réduction des effectifs du Parlement européen s’applique à tous les Etats, sauf l’Allemagne. Ceci représente, et je serais en cela plus sceptique que Nach, un avantage exorbitant accordé à ce pays, alors même que les conséquences de la réunification allemande au regard de la composition du parlement ont déjà été tirées par le Conseil européen d’Edimbourg en 1992...

Nice est une catastrophe dont nul ne peut mesurer l’ampleur.

Catallaxia le 12 décembre 2000